صندوق توسعه ملی و آزمون تابآوری اقتصاد ایران
نسخهای برای عبور از بحران سرمایهگذاری و فرسایش زیرساختها
دکتر مهدی غضنفری، رئیس صندوق توسعه ملی
دکتر رضا محمدی، معاون سرمایهگذاری و تأمین مالی صندوق توسعه ملی
در شرایط پس از جنگ که اقتصاد ایران همزمان با آسیبدیدگی بخشی از زیرساختهای حیاتی، فرسایش ظرفیتهای تولیدی و عمرانی، اختلال در مسیرهای تجاری و دریایی، تداوم فشار تحریمها و افزایش نااطمینانیهای ژئوپولیتیک روبهرو شده، چگونگی استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به یکی از مهمترین پرسشهای سیاستگذاری اقتصادی کشور تبدیل شده است؛ پرسشی که پاسخ به آن میتواند مسیر بازسازی اقتصادی، احیای سرمایهگذاری و تقویت تابآوری اقتصاد ایران در سالهای آینده را تعیین کند.
اقتصاد ایران طی سالهای اخیر علاوه بر محدودیتهای بودجهای و فشار تحریمی در معرض شوکهای پیاپی ارزی، به تبع آن التهابات اجتماعی، کاهش قدرت سرمایهگذاری، افت تشکیل سرمایه ثابت و افزایش ریسک فعالیتهای مولد قرار گرفته است. در چنین فضایی، ادامه الگوی سنتی تخصیص منابع که عمدتاً بر اعطای تسهیلات متمرکز بوده است، دیگر پاسخگوی نیازهای اقتصاد نیست و لزوم بازتعریف مأموریت صندوق توسعه ملی را به یک بحث جدی سیاستگذاری تبدیل کرده است.
در بسیاری از اقتصادهای متکی به منابع طبیعی، صندوقهای ثروت ملی زمانی توانستهاند نقش پایدار و توسعهای ایفا کنند که از یک نهاد تأمینکننده مالی به بازیگران فعال سرمایهگذاری تبدیل شوند؛ نهادهایی که با مدیریت حرفهای داراییها، ثروت زیرزمینی را به سرمایههای ماندگار و مولد تبدیل میسازد. در اقتصاد ایران نیز همین ضرورت بیش از گذشته احساس میشود؛ بهویژه در دورهای که تنشهای ژئوپولیتیک، ریسک سرمایهگذاری را افزایش داده و بخش خصوصی را با افق مبهم و محدودیت منابع روبهرو کرده است.
صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از درآمدهای نفتی به ثروتهای ماندگار و حفظ سهم نسلهای آینده شکل گرفت. فلسفه اصلی تأسیس این صندوق آن بود که درآمد حاصل از فروش منابع طبیعی، بهجای مصرف در هزینههای جاری، در مسیر سرمایهگذاریهای مولد قرار گیرد و امکان ایجاد ظرفیتهای پایدار اقتصادی را فراهم کند. با این حال، عملکرد سالهای گذشته نشان میدهد بخش قابلتوجهی از منابع صندوق در قالب تسهیلات توزیع شده و عملاً بخشی از آن درگیر همان مشکلاتی شده که نظام بانکی و مالی کشور سالها با آن دستوپنجه نرم میکند؛ از جمله معوقات، بازپرداختهای نامنظم، تخصیص غیربهینه منابع و کاهش اثربخشی سرمایهگذاری.
عبور از الگوی تسهیلاتدهی
تجربه نشان داده است که اعطای تسهیلات، بهویژه در اقتصادهای دارای تورم بالا و نااطمینانی مزمن، لزوماً به خلق دارایی مولد منتهی نمیشود و در بسیاری از موارد، منابع به سمت فعالیتهای کمبازده یا غیرمولد حرکت میکنند. در مقابل، رویکرد سرمایهگذاری این امکان را فراهم میکند که صندوق فعالانه در پروژههای زیرساختی، صنایع راهبردی و طرحهای دارای بازده بلندمدت مشارکت کند و ضمن حفظ ارزش داراییها، به رشد پایدار اقتصادی نیز کمک کند.
اهمیت این تغییر رویکرد زمانی بیشتر آشکار میشود که اقتصاد در معرض ریسکهای ژئوپولیتیک و فضای جنگی قرار گیرد. در چنین شرایطی، کشورها معمولاً با افزایش هزینه تأمین مالی، کاهش ورود سرمایه، اختلال در زنجیرههای تأمین و فشار مضاعف بر بودجه عمومی مواجه میشوند. در این وضعیت، منابع صندوق توسعه ملی میتواند بهجای ایفای نقش کوتاهمدت و مصرفی، در جهت تقویت تابآوری اقتصادی به کار گرفته شود؛ سرمایهگذاری در زیرساختهای حیاتی، انرژی، حملونقل، صنایع پیشران، فناوری و پروژههایی که توان اقتصاد برای عبور از بحرانهای بلندمدت را افزایش میدهند.
در بسیاری از کشورهای دارای صندوق ثروت ملی، مدیریت داراییها بر اساس تنوعبخشی به سبد سرمایهگذاری، کنترل ریسک و نگاه بیننسلی انجام میشود. این صندوقها تلاش میکنند درآمدهای حاصل از منابع طبیعی را به داراییهایی تبدیل کنند که در آینده نیز بازده ایجاد کنند و اقتصاد را در برابر شوکهای بیرونی مقاوم سازند. در این چارچوب، سرمایهگذاری بخشی از راهبرد کلان توسعه اقتصادی محسوب میشود.
یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی الگوی تسهیلاتدهی در اقتصاد ایران، ساختار نهادی تأمین مالی است؛ در بسیاری از موارد، منابع صندوق از طریق شبکه بانکی به طرحهایی تخصیص یافته که ارزیابی دقیق یا نظارت مستمر بر آنها دشوار بوده است. این وضعیت باعث شده بخشی از منابع صندوق در چرخهای مشابه اعتبارات بانکی قرار گرفته است؛ چرخهای که در آن تأخیر در بازپرداخت، افزایش مطالبات معوق و کاهش ارزش واقعی منابع، بهتدریج از اثربخشی سرمایهگذاری میکاهد. در حالی که هدف اصلی صندوق، افزایش ظرفیت تولیدی اقتصاد و تبدیل درآمدهای نفتی به داراییهای مولد بوده است، استمرار این روند میتواند فاصله میان مأموریت اولیه صندوق و عملکرد واقعی آن را افزایش دهد.
صندوق توسعه ملی و بحران سرمایهگذاری
یکی از مهمترین چالشهای اقتصاد ایران کاهش نرخ تشکیل سرمایه ثابت (ناخالص) است. فرسودگی زیرساختها، کاهش سرمایهگذاری صنعتی، محدودیت تأمین مالی و افزایش ریسک فعالیت اقتصادی موجب شده بسیاری از طرحهای توسعهای یا متوقف شوند یا با ظرفیت پایین ادامه یابند. این وضعیت در بلندمدت میتواند به افت رشد اقتصادی، کاهش بهرهوری و تضعیف توان رقابتی اقتصاد منجر شود. در چنین شرایطی، صندوق توسعه ملی میتواند به یکی از مهمترین ابزارهای احیای سرمایهگذاری تبدیل شود؛ البته به شرط آنکه نقش صندوق از یک تأمینکننده تسهیلات به یک سرمایهگذار توسعهای تغییر کند.
در الگوی تسهیلاتدهی، صندوق عمدتاً منابع را در اختیار بانکها یا دریافتکنندگان وام قرار میدهد و پس از آن، میزان کنترل بر نحوه مصرف منابع محدود میشود. این مدل علاوه بر افزایش ریسک عدم بازگشت منابع، امکان مدیریت فعال پروژهها را نیز کاهش میدهد. در مقابل، الگوی سرمایهگذاری به صندوق اجازه میدهد در انتخاب پروژه، ارزیابی ریسک، نظارت بر اجرا و بهرهبرداری نهایی نقش مؤثرتری ایفا کند و بازده بلندمدت داراییها را مدیریت کند.
در این میان، موضوع استقلال نهادی صندوق توسعه ملی اهمیت ویژهای دارد؛ تجربه جهانی نشان میدهد صندوقهای ثروت ملی زمانی موفق بودهاند که از مداخلات کوتاهمدت بودجهای و تصمیمات سیاسی روزمره فاصله گرفتهاند. اگر منابع صندوق بهصورت مستمر برای جبران کسری بودجه یا تأمین هزینههای جاری مورد استفاده قرار گیرد، فلسفه وجودی آن تضعیف میشود و امکان شکلگیری ثروت پایدار از بین میرود. استقلال نهادی به این معناست که این نهاد بتواند بر اساس معیارهای حرفهای، اقتصادی و بلندمدت تصمیمگیری کند و منابع آن در معرض برداشتهای مکرر و غیرتوسعهای قرار نگیرد.
کاهش سرمایهگذاری در اقتصاد ایران تنها به محدودیت منابع مالی مربوط نمیشود، بلکه ترکیبی از نااطمینانیهای نهادی، ریسکهای سیاسی، محدودیتهای دسترسی به بازارهای مالی بینالمللی و ضعف زیرساختهای تأمین مالی در آن نقش داشتهاند. در چنین شرایطی، سرمایهگذاریهای بزرگ و بلندمدت بهطور طبیعی با تردید بیشتری مواجه میشوند. صندوق توسعه ملی میتواند در چنین فضایی نقش سرمایهگذار پیشگام را ایفا کند؛ یعنی با ورود به پروژههای دارای توجیه اقتصادی، ریسک اولیه را کاهش و زمینه مشارکت سایر سرمایهگذاران را فراهم کند. چنین نقشی در بسیاری از اقتصادها موجب فعال شدن سرمایهگذاریهای بزرگ و ایجاد اثرات سرریز در اقتصاد میشود.
استقلال نهادی، شرط انضباط مالی
این مسئله در اقتصاد ایران از حساسیت بیشتری برخوردار است؛ زیرا نوسانات درآمدهای نفتی همواره یکی از عوامل بیثباتی مالی بوده است. زمانی که درآمد نفت افزایش مییابد، فشار برای هزینهکرد منابع بیشتر میشود و در دورههای افت درآمد نیز صندوق بهعنوان محل جبران کمبودها در نظر گرفته میشود. نتیجه این چرخه، کاهش برنامهریزی بلندمدت و تضعیف انضباط مالی است. در حالی که فلسفه اصلی صندوق توسعه ملی دقیقاً معکوس این رویکرد و تبدیل درآمدهای موقتی نفت به داراییهای ماندگار و مولد است.
از سوی دیگر، تغییر رویکرد صندوق به سرمایهگذاری میتواند به بهبود حکمرانی اقتصادی نیز کمک کند. زمانی که منابع در قالب سرمایهگذاریهای حرفهای تخصیص یابد، ضرورت شفافیت، ارزیابی اقتصادی، مدیریت ریسک و نظارت دقیق افزایش پیدا میکند. این فرایند میتواند به ارتقای کیفیت تصمیمگیری اقتصادی منجر شود و از تخصیص غیرکارآمد منابع جلوگیری کند. در واقع، سرمایهگذاری حرفهای نیازمند سازوکارهای دقیقتری نسبت به اعطای تسهیلات است و همین موضوع میتواند انضباط نهادی بیشتری ایجاد کند.
تجربه صندوقهای ثروت ملی در کشورهای مختلف نشان میدهد که موفقیت این نهادها تا حد زیادی به کیفیت حکمرانی و چارچوبهای نهادی آنها وابسته است. وجود قواعد شفاف برای نحوه واریز منابع، برداشت از صندوق، سیاستهای سرمایهگذاری و سازوکارهای نظارتی، از جمله عواملی است که میتواند اعتماد عمومی و ثبات عملکرد صندوق را تقویت کند. در مقابل، هرچه تصمیمگیری درباره منابع صندوق بیشتر تحتتأثیر ملاحظات کوتاهمدت قرار گیرد، احتمال انحراف از اهداف بلندمدت افزایش مییابد. به همین دلیل، طراحی سازوکارهایی که استقلال حرفهای مدیریت صندوق را حفظ کند، یکی از پیششرطهای اساسی برای افزایش کارایی آن به شمار میرود.
در شرایط فعلی اقتصاد ایران، مدیریت ریسک اهمیت ویژهای دارد؛ اقتصاد کشور طی سالهای گذشته تحتتأثیر تحریمها، محدودیتهای مالی، شوکهای ارزی و نااطمینانیهای سیاسی قرار داشته است. حتی در سناریوی پایان جنگ اخیر و لغو کلیه تحریمها نیز ضرورت مدیریت حرفهای منابع صندوق از بین نمیرود؛ زیرا چالش اصلی همچنان نحوه تخصیص بهینه سرمایه و جلوگیری از اتلاف آن است. تجربه دورههای مختلف نشان داده که ورود منابع ارزی بدون سازوکارهای کارآمد سرمایهگذاری، لزوماً به رشد پایدار منجر نمیشود و حتی میتواند زمینه تشدید وابستگی و بیانضباطی مالی را فراهم کند.
ضرورت سرمایهگذاری زیرساختی
اقتصاد ایران در دوره پساجنگ، بیش از هر زمان دیگری به سرمایهگذاری زیرساختی نیاز دارد. علاوه بر زیرساختهای انرژی و پتروپالایشگاهی که در حملات دشمن آسیب دیدند، بخشهای حملونقل، آب، فناوری و زنجیرههای صنعتی نیازمند نوسازی و توسعه هستند. بسیاری از این پروژهها ماهیت بلندمدت دارند و تأمین مالی آنها از طریق سازوکارهای معمول بانکی دشوار است. بانکها عمدتاً توان تأمین مالی کوتاهمدت را دارند و در شرایط تورمی نیز با محدودیتهای بیشتری مواجه میشوند. در چنین فضایی، صندوق توسعه ملی میتواند نقش سرمایهگذار بلندمدت را ایفا کند و در پروژههایی حضور یابد که برای آینده اقتصاد کشور حیاتیاند.
اهمیت سرمایهگذاری زیرساختی در دوره پساجنگ و تداوم نااطمینانی ژئوپولیتیک دوچندان میشود. کشورهایی که در معرض ریسکهای امنیتی و فشارهای خارجی قرار دارند، برای حفظ ثبات اقتصادی ناچارند ظرفیتهای داخلی خود را تقویت کنند. تجربیات جنگ اخیر نشان داد که علاوه بر حوزه نظامی، حفظ امنیتِ بخشهای انرژی، غذا، دارو، شبکه حملونقل و زیرساختهای صنعتی و فناوری نیز ضروری است. صندوق توسعه ملی این ظرفیت را دارد تا به یکی از بازوهای اصلی افزایش تابآوری اقتصادی تبدیل شود و منابع خود را در پروژههایی متمرکز کند که قدرت اقتصاد را در برابر شوکهای بیرونی افزایش میدهند.
یکی از محورهای مهم در اصلاح عملکرد صندوق، تنوعبخشی به سبد داراییهای صندوق است. تمرکز بیش از حد بر یک حوزه یا یک شیوه تخصیص منابع، ریسک صندوق را افزایش میدهد. در حالی که مدیریت حرفهای دارایی ایجاب میکند منابع در بخشهای متنوع و با ترکیب متفاوتی از ریسک و بازده سرمایهگذاری شوند. این تنوع میتواند شامل سرمایهگذاری داخلی، مشارکت در پروژههای زیرساختی، داراییهای مالی، صنایع صادراتمحور و حتی حضور در بازارهای بینالمللی باشد.
در بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه، سرمایهگذاری زیرساختی بهعنوان یکی از مهمترین محرکهای رشد اقتصادی شناخته میشود. زیرساختهای حملونقل، انرژی، ارتباطات و فناوری نهتنها ظرفیت تولید را افزایش میدهند، بلکه هزینههای مبادله را کاهش میدهند و امکان گسترش فعالیتهای اقتصادی را فراهم میکنند. برای اقتصادی که با محدودیتهای سرمایهگذاری خارجی و ریسکهای ژئوپولیتیک مواجه است، توسعه زیرساختها میتواند نقش کلیدی در تقویت توان داخلی و کاهش آسیبپذیری در برابر شوکهای بیرونی ایفا کند. در چنین شرایطی، هدایت بخشی از منابع صندوق توسعه ملی به پروژههای زیرساختی میتواند به ایجاد پایههای رشد پایدار در بلندمدت کمک کند.
نگاه بیننسلی به ثروت نفتی
یکی از مفاهیم کلیدی در ادبیات صندوقهای ثروت ملی، تبدیل داراییهای طبیعی پایانپذیر به داراییهای مالی و فیزیکی پایدار است. منابع نفت و گاز بهطور طبیعی محدود هستند و استفاده از آنها بدون ایجاد داراییهای جایگزین، میتواند به کاهش ثروت ملی در بلندمدت منجر شود. از این منظر، صندوقهای ثروت ملی ابزاری برای مدیریت بهینه این انتقال محسوب میشوند؛ انتقالی که در آن درآمد حاصل از منابع طبیعی به سرمایههایی تبدیل میشود که در آینده نیز توان تولید درآمد و ارزش اقتصادی دارند.
در تجربه صندوقهای ثروت ملی موفق، اصل مهم آن است که منابع طبیعی به داراییهایی تبدیل شوند که حتی پس از پایان ذخایر نفت و گاز نیز برای اقتصاد بازده ایجاد کنند. این نگاه بیننسلی، تفاوت اصلی صندوقهای ثروت ملی با حسابهای صرفاً بودجهای است. اگر منابع صندوق صرف هزینههای کوتاهمدت شود، در عمل بخشی از ثروت نسلهای آینده مصرف شده است. اما اگر این منابع به سرمایه مولد تبدیل شود، میتواند ظرفیت درآمدزایی بلندمدت ایجاد کند و پایههای توسعه پایدار را تقویت کند.
در اقتصاد ایران، وابستگی تاریخی بودجه به نفت همواره یکی از چالشهای اصلی بوده است. هر زمان درآمد نفتی افزایش یافته، هزینههای دولت نیز گسترش پیدا کرده و با کاهش درآمدها، اقتصاد وارد دورههای فشار و بیثباتی شده است. ایجاد صندوق توسعه ملی تلاشی برای شکستن این چرخه بود، اما تحقق کامل این هدف نیازمند آن است که صندوق واقعاً به یک نهاد سرمایهگذاری حرفهای تبدیل شود.
موضوع بازگشت منابع نیز در این میان اهمیت بالایی دارد. بخشی از مشکلات عملکردی صندوق در سالهای گذشته به دشواری وصول مطالبات مربوط است. در شرایط تورمی و بیثبات، ارزش واقعی منابع بازگشتی کاهش مییابد و بخشی از داراییهای صندوق عملاً مستهلک میشود. در حالی که در الگوی سرمایهگذاری، بازدهی پروژه و ارزش دارایی میتواند مبنای حفظ و افزایش ثروت صندوق قرار گیرد.
از تأمینکننده تسهیلات تا شریک توسعه
سرمایهگذاری مستقیم یا مشارکتی به صندوق امکان میدهد در پروژههای راهبردی حضور فعالتری داشته باشد؛ برای مثال، پروژههای انرژی، پتروشیمی، حملونقل ریلی، زیرساختهای صادراتی و صنایع دانشبنیان از جمله حوزههایی هستند که میتوانند هم بازده اقتصادی ایجاد کنند و هم ظرفیتهای ملی را تقویت کنند. در چنین رویکردی، صندوق شریک توسعه اقتصادی کشور خواهد بود.
در شرایط کنونی، عامل زمان اهمیت دوچندان یافته است. اقتصاد با انباشت چالشهایی مواجه است که تعویق تصمیمگیری درباره آنها میتواند پیامدهای بیشتری در پی داشته باشد. کاهش سرمایهگذاری، فرسودگی زیرساخت، مهاجرت سرمایه، کاهش رشد بهرهوری و افزایش نااطمینانی از جمله روندهایی هستند که در صورت تداوم، ظرفیت رشد اقتصاد را محدودتر خواهند کرد. به همین دلیل، اصلاح رویکرد صندوق توسعه ملی بخش مهمی از راهبرد کلان ثبات و توسعه اقتصادی کشور است.
در نهایت، کارکرد اصلی صندوق توسعه ملی، تبدیل درآمدهای زودگذر نفتی به ثروت پایدار است. این هدف زمانی محقق میشود که منابع صندوق در مسیر سرمایهگذاریهای مولد، بلندمدت و دارای ارزش افزوده قرار گیرد و مدیریت آن بر پایه اصول حرفهای، شفافیت، استقلال نهادی و مدیریت ریسک انجام شود. اقتصاد ایران در دوره پساجنگ، بیش از گذشته به نهادهای پایدارساز و سرمایهگذاریهای توسعهای نیاز دارد؛ نهادهایی که بتوانند در میانه بحرانهای امنیتی و ژئوپولیتیک، افق بلندمدت اقتصاد را حفظ کنند و ظرفیتهای مولد کشور را برای نسلهای آینده تقویت نمایند.